科学统筹 精准施策 全面提升城市地震灾害应对能力
西安科技大学安全科学与工程学院教授，博士生导师；西安科技大学城市安全与智慧应急研究所所长 程方明
新发布的《西安市地震应急预案（2025年修订）》（以下简称《预案》）立足西安城市发展实际与地震灾害防范应对新形势，以国家应急管理体系改革精神为指引，在传承既有成熟经验的基础上实现优化升级。该《预案》不仅构建了权责清晰、协同高效的指挥体系，更形成了覆盖监测预警、应急响应、恢复重建全链条的处置机制，为保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定提供了坚实的制度保障，彰显了新时代城市灾害治理的科学思维与系统观念。
一、立足现实需求，构建了现代化协同指挥体系
（一）重构组织架构，强化统筹协调能力
《预案》打破原有部门壁垒，重构了“市委、市政府统一领导、市抗震救灾指挥部集中指挥、各成员单位协同联动、区县（开发区）属地落实”的组织体系。成员单位从37个扩充至63个，实现了行业管理、资源保障、社会动员等领域的全面覆盖。应急工作组由7个增至13个，新增综合协调、救灾捐赠、灾损评估等关键组别，将原基础设施保障组细化为交通运输组和设施抢修组，分工更精准、响应更高效，构建起“上下联动、左右协同”的立体化应对格局，确保指挥体系与灾害处置需求精准匹配。
（二）明晰职责边界，实现分级精准指挥
《预案》明确了分级响应的指挥调度主体，形成了“分级负责、逐级递进”的指挥机制。同时，针对临震应急、强有感地震、地震传言等特殊场景，明确了相应指挥主体与工作流程，避免了处置过程中的权责交叉。既坚持了“属地为主”的原则，又强化了市级层面的统筹协调能力，确保不同强度、不同类型的地震事件都能得到快速有效处置。
二、优化分级标准，提升了响应处置精准度
（一）科学调整响应阈值，适配城市安全需求
西安市作为《国家地震应急预案》明确的重点地区，西安地震灾害防范具有“人口密集、风险集中、影响深远”的特点。《预案》结合国家、省级预案中重要地区、人口密集区域要求，参照省级预案，对我市《预案》4个级别的应急响应条件进行了优化调整。将发生3.5级以上、4.5级以下地震或造成轻微经济损失确定为四级应急响应启动条件。将发生4.5级以上、5.5级以下地震或一般地震灾害灾情确定为三级应急响应启动条件。将发生5.5级以上、6.5级以下地震或较大地震灾害灾情确定为二级应急响应启动条件。将发生6.5级以上地震确定为一级应急响应启动条件。这一调整既符合西安城市发展实际，又体现了“关口前移、主动防御”的风险治理理念，确保《预案》所定应急响应事项有效适应我市防震减灾工作实际和经济社会发展。
（二）细化响应行动举措，强化实操性
《预案》对不同响应等级的处置措施进行了结构性优化，形成了“基础措施+升级举措”的梯度响应模式。四级响应侧重监测预警与安全巡查，三级响应强化抢险救援与物资保障，二级响应突出人员搜救与设施抢修，一级响应则动员全社会力量开展全方位救援，确保响应行动与灾害强度、影响范围精准匹配。这种精细化的响应设计，解决了以往预案中“响应措施模糊、操作流程不清晰”的问题，有效提升了预案的实战指导性。
三、完善关键环节，筑牢了灾害应对全链条防线
（一）强化源头治理，夯实监测预警基础
《预案》延续了“预防为主、防御与救助相结合”的工作方针，进一步强化了地震监测预报与风险评估工作。明确市地震局负责地震监测台网建设、震情跟踪研判，建立与省地震局的常态化沟通机制，确保震情信息快速传递。同时，要求市、区县（开发区）开展地震风险评估，摸清辖区内重大危险源、重要基础设施分布情况，建立风险隐患台账，为精准防控提供数据支撑，实现了从“灾后应对”向“风险前置”的治理转型。
（二）规范救灾捐赠，提升社会动员效能
《预案》专设救灾捐赠组，细化了捐赠款物接收、登记、管理、调配、公示等全流程工作规范，明确要求救灾捐赠款物实行“专账管理、专款专用、公开透明”。同时，完善了社会力量动员机制，规范了志愿者招募、培训、派遣等流程，建立了“统一指挥、分类调度、有序参与”的社会力量参与模式。通过制度化手段解决捐赠款物管理混乱、志愿者无序参与等问题，充分发挥社会力量在抗震救灾中的重要作用，实现了社会资源的高效利用。
（三）统筹域外资源，破解跨区域协同难题
针对跨区域救援衔接不畅、资源调配不均等问题，《预案》创新设立了外援救援力量调遣点与物资集结点，实现了外来救援队伍与物资的“集中管理、分类调度”。明确由市指挥部统一负责外来救援队伍对接、任务派发与物资接收、分配，按灾区需求优先级进行均衡调配，避免了资源冗余或短缺。这一机制既保障了跨区域救援的高效协同，又确保了救援资源用在刀刃上，体现了“救援一盘棋”的系统思维。
（四）聚焦民生保障，强化关键领域处置
《预案》高度重视医疗防疫、物资保障、交通管制等民生关键领域，推出了一系列针对性举措。在医疗防疫方面，新增重大传染病每日报告、医疗废弃物无害化处理、灾后心理干预等措施，构建了“医疗救治+卫生防疫+心理疏导”的全方位医疗保障体系；在物资保障方面，基于全市应急资源调查结果，建立了涵盖生活物资、大宗食品、能源供应的应急保障台账，确保震后物资快速调配；在交通管制方面，创新提出按地震烈度划定管制区、限制区、缓冲区，保障救援通道畅通。这些举措符合抗震救灾中的核心民生需求，践行了“人民至上、生命至上”的价值理念。
（五）防范次生灾害，守住安全底线
《预案》在响应行动中新增次生衍生灾害应对工作，明确了震后地质灾害、环境污染、生产安全事故等次生灾害的排查责任与处置主体。要求各级各部门分工协作，对市政基础设施、重大危险源、水利设施、油气管道等重点领域开展安全隐患排查，细化分类应对措施，全力保障震后城市秩序安全稳定。这种“主灾+次生灾害”统筹处置的模式，有效弥补了以往预案中次生灾害防范不足的短板，构建了全链条风险防控体系。
四、强化保障支撑，提升了预案落地执行力
（一）摸清资源底数，夯实保障基础
在预案编制过程中，通过开展专项调查，全面摸清了全市应急资源底数。基于此建立的应急资源信息台账，为震后资源快速调配、精准保障提供了数据支撑，切实能做到“底数清、情况明、保障准”。
（二）完善预案管理，强化动态优化
《预案》明确了编制备案、演练评估、宣教培训等各环节管理要求，规定市、区县（开发区）相关部门及重点单位需按职责编制应急预案并备案，各级应急管理部门每3年至少组织一次预案演练，每3年对预案进行一次评估修订。同时，要求将防震减灾知识纳入学校安全教育内容，每年组织学生开展地震紧急疏散演练，提升全社会防灾避险意识与自救互救能力。这些预案管理的具体要求，确保了预案的科学性、时效性与可操作性，为预案落地执行提供了有力保障。
五、结语
《预案》的出台，是西安深化应急管理体制改革、提升地震灾害综合防御能力的重要举措。该《预案》既充分借鉴了四川、甘肃、青海等省市地震应对经验，又紧密结合西安城市发展实际，在指挥体系、响应标准、处置流程、保障措施等方面进行了全方位创新优化，构建了“主动防御、分级响应、协同高效、保障有力”的地震灾害应对体系。《预案》的实施，将进一步提升西安地震灾害应急处置的科学化、规范化、专业化水平，为保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定、筑牢城市安全屏障提供有力支撑。
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